随着现代社会的转轨变型和飞速发展，各种社会问题层出不穷，政府行使公共管理的职能和方式也受到越来越多的挑战。特别是在公共政策的制定和运行中如何做到公平、公开、公正，成为对于政府执政能力和执政水平的严峻考验。把握得好，政府就能树立起亲民、高效、务实、原则性和灵活性有机统一的形象；把握得不好，政府的公信力和权威性都大受影响、大打折扣。其中，借助媒体，发挥媒体在社会调查方面的功能，可以帮助政府在公共管理中妥善处理公共政策的公平性和效率性、稳定性和变动性的对立统一关系。这方面我们有过不少教训，也摸索总结出一些值得借鉴、推广的经验。

 第一节  问题案例：“二00二式”机动车号牌试点“流产”

2002年8月，国家有关交通管理部门决定在北京、天津、杭州、深圳四城市进行机动车号牌改革试点。一时间，这项改革成为老百姓街谈巷议的热门话题，同时也成为媒体关注的重要内容。但很快就偃旗息鼓，少人问津了。

一、起因

进入21世纪以后，由于经济社会发展的需要和人民物质生活水平、生活质量的提高，我国机动车保有量的增长速度迅猛，特别是私家车的拥有量急剧增加，这给机动车的管理带来一系列问题。据国家有关交通管理部门介绍，截至2001年底，全国机动车保有量已达到7398万辆。现行的“九二”式机动车号牌由于受编号规则的限制，在一个机动车登记机构代号(一般为地级行政辖区范围)下，一种类型的机动车号牌容量仅为34万辆，我国中等城市的摩托车保有量多数已接近或达到这个容量，经济发达城市的小型汽车保有量也已接近或达到这个容量，改革势在必行。为此，国家有关交通管理部门决定2002年8月对现行的“九二”式机动车号牌管理进行改革。

应该说，对“九二”式机动车号牌进行改革是众望所归。无论是交管部门，还是普通百姓，都希望通过改革解决这样几个问题：一是新号牌容量要大，能满足机动车快速增长的需要；二是在机动车号牌的管理中使车牌这一公共资源的分配更趋公平合理，消除吉祥号、特权号；三是为车主提供较大的自主选择空间。所以，从现实出发，新号牌的改革是完全必要的。

二、推出试点城市

2002年8月5日，国家有关交通管理部门通过媒体宣布，从8月12日到12月31日，北京、天津、杭州、深圳四城市将试用“二00二”式机动车号牌。与“九二”式机动车号牌相比，这次启用的“二OO二”式机动车号牌有这样几个特点：号牌编号字符数由5位升至6位，使用阿拉伯数字和英文字母编排，号码容量扩大到3600万；群众自主编排号牌编号，车管所现场制作核发；在号牌上增设了机动车的技术参数信息，有利于防止机动车号牌的挪用、涂改等违规行为；提高了机动车号牌的制作防伪技术，便于路面值勤人员识别号牌真伪；“二OO二”式机动车号牌从申请、选号到制作、路面管理，全部实行计算机数字化管理，基本实现了与国际通行做法的接轨。

与以往的车号牌选号规则相比，此次试行启用的“二OO二”式机动车号牌最为人们津津乐道、最能吸引人们眼球的“重大改革”就是：将更加体现人们的个性化需求，车主可以根据自己的喜好编排车牌号码，只要经计算机检索确认该号牌还没有被使用，车主即可拥有这个号牌，车管所现场制作，当场核发。也就是说，除了有关管理部门规定号牌编号中不得使用三位相同的英文字母或三位相同的阿拉伯数字。如：AAA，111，以及北京市有关部门规定的“中国”的英文字母缩写——“CHN”将暂不作为登记编号使用的限制外，从8月12日起，在北京等四个城市上新车牌的车主可以随心所欲地选择一个体现个性意愿的车牌号码。有关部门期待随之而来的是，以前各种预留的特权号、吉祥号将在四至五年内逐步退出百姓的视野，一直困扰他们多年的由此带来的社会不正之风也能够逐步得到根治。

启用“二00二”式机动车号牌的消息一传出，社会上的反响强烈。有一部分先前已经购买了汽车的群众也要等到8月12日试点工作开始后再申请号牌。8月12日四个城市的新式车牌开始办理，媒体纷纷在第一时间对这一热点新闻进行追捧，充分反映这一消息所给予人们的兴奋和刺激。

中新网北京8月12日消息：

机动车新式号牌今起开始办理。新牌会不会引来抢注？今天，新车牌将成为北京一个亮点。

此间媒体称，昨夜10点多，当记者离开交管局车管所，已有24位新车车主在车管所门口排队了。

千龙新闻网北京8月12日讯：

“二○○二”式机动车牌今天正式开始发放，记者今天上午从北京市公安局交管局车辆管理所获悉，截至上午10点，作为首批四个试点城市（另外三个是天津、杭州和深圳）之一的北京市，七个发放点已发放新车牌500多个。

记者在北京市车辆管理所看到，整个办证大厅里已“人满为患”，新车牌分单双号两个窗口办理，申请新车牌的市民已排到大院子里。相反，办理“九二”式车牌的窗口前已无人光顾。

上午8点多，第一个“二○○二”式机动车号牌被一位北京的女士抢注，新车牌号为“BTV001”。由于这位女士的手续没有办理完毕，今天未能拿到新的牌照。发放牌照的警官告诉记者，严格说，今天办理完成、发放到车主手中的第一个新车牌应该是“京A123456”。

金羊网-新快报2002年8月18日的一篇题为《深圳8月上中旬汽车销售迥异 个性车牌引发热销》有这样绘声绘色的描述：

“从8月11日开始，销售像‘井喷’一样。”深圳香蜜湖华鹏汽车交易市场广场北方汽车的一位负责人很兴奋地说。

而8月9日，他还有些发愁地告诉记者，“这几天买车的人很少，好几个客户说要等新车牌出来后才下单买车，我们解释说可以将上牌时间延伸到8月12日后也无济于事。”

…… ……

三、负面效应的逐步显现

从新式车牌开始办理之初，记者在报道人们狂热追捧新车牌的“盛况”的同时，也在媒体上针对有可能出现的负面情况，包括低俗的、恶作剧的号码选择，提出了一些自己的担心，作了一些善意的提醒。

请看北京青年报在办理新式车牌第一天的报道：

为防止别人“抢注”自己公司名称缩写，一些知名公司表示已经买下新车，准备抢先占住如001等有特殊意义的车牌。

交管部门规定，除“CHN”以及三个相同字母、数字之外，车主可选择任何字母和数字排列作为车牌号码。有专家担心，出于抢占倒卖号码或其他原因，一些大企业或单位的缩写字母，如“IBM”、“BTV”等还有可能会被“抢注”。由此，很有可能出现一个与IBM公司毫无关系的人驾驶一辆“IBM·001”车牌的汽车。对此，有公司表示，新买几辆车来抢先占住如第一号等有特殊意义的车牌，以保全自己的企业文化。

可能会有一些车主出于好奇或者恶作剧心态，选择一些含义消极的英文词汇或字母排列，或滥用一些国家或机构的缩写，如“USA”、“FBI”等。对此，交管部门表示：车牌要伴随一辆车的“终生”，如果选择一些意义消极的、无聊的排列，只会使车主自己难堪。

此外，一些时尚新词如“CEO”、“UFO”,网上词汇“IOU”(I LOVE YOU)等将成为年轻司机的首选。而“168”、“998”等所谓的吉祥号码，也将成为“抢注”的热点。

在交通管理部门尚未对新出现的苗头问题作出反应之前，媒体已经敏感到事情的复杂性，并积极组织调查，为交通管理部门支招。新式车牌开始办理的三天后即2002年8月15日，人民网组织了一次有关方面人士参加的座谈会。会上的发言所反映出的意见是非常具有代表性的，不乏真知灼见。

新车牌彰显个性 与国际接轨早给交通管理出难题（节选）

主持人汪晓东：本报记者

参与者杨雄：上海社科院社会调查中心主任

刘华：上海社科院党委副书记、法学研究员

杨靓：上海市曲阳路一汽车爱好者

胡芝轩：上海东方文化学院学生

应荣午：铁路上海站公安段执勤一队指导员

吴舟：上海市长阳路一车主

黄先生：杭州市车管所档案科

方志华：杭州市民

主持人：8月12日起，京津杭深4城市试用“二○○二”式机动车号牌，新号牌可以根据车主喜好自主选择。这一新措施引起广泛反响，在4城市，新车牌申领场面热烈。

在现实生活中，申领汽车号牌并非大事，且“有车族”也只占少数。此事之所以引起强烈反应，看来不仅仅局限于个性化车牌本身。

鼓励公民参与社会事务

尝试创新政府管理体制

杨雄：这无疑是件好事，是社会管理开放的一种形态。它把许多本应让社会参与的社会管理事务还给了社会，尤其像办理车牌这样的原先比较封闭、单一，甚至可能带来权力腐败的行政行为。从这个角度讲，这件事的意义，不仅仅在于车牌的本身，不在于某个管理部门，更体现了政府管理社会化的体制创新。这对于探索社会化管理方式具有重要启示。

其次，这项措施把公民的个性和积极性调动起来了。把一个原本枯燥乏味、由某些政府机构包办的事情，变成一项充满趣味性、可以全民参与的公众行为，必将促进社会活力的进一步释放。从这一点看，个性化车牌号的社会意义不能低估。

当然，任何一项改革措施出台之初，不可避免地会碰到一些问题。既然可以自主选择车牌号，就可能花样百出，有人甚至恶作剧，以显示自己的新潮，或者“另类”。已经发出的新车牌，有些就让人莫衷一是，比如：BTV(北京电视台的英文缩写)、UFO(不明飞行物)、WTO(世贸组织)、IBM(电脑名牌)，甚至是SEX(性)，等等。这就需要做些预防，比如出台一些规定，禁用带有不良倾向或有侵权嫌疑的车牌号，而目前这方面的工作还没有跟上。

刘华：任何自由都与必要的限制相辅相成、缺一不可。车牌号就像商标，国家对于商标有明确规定和限制，如不能对国家利益造成侵害，不能伤害民族感情，等等。车牌号的放开，可能会出现一些不良意味的号码，因此有必要设置一些禁忌和限制。一项政策的出台，特别像车牌号这样关注面很大的举措，一定要经过充分的论证，要考虑得尽可能周全，否则，有可能造成不良影响。

但是，新措施的积极意义是明显的。它给予公民更多的选择权，从而激发了社会的活力。发展民主，一个重要标志就是公民有更多的选择，更多地参与社会管理，让政府职能部门与公民的关系进入互动状态。

显然，交管部门对于媒体的提醒没有引起足够的重视，也未采取任何措施，制定任何预案。

 终于，一些既在情理之中又在意料之外的新情况就如同潘多拉的盒子被打开了一样不期而至。仅仅过了几天，生活时报在2002年8月18日发表的一篇综述性的报道中就描述了这些光怪陆离的现象。

搞笑版本竞相“出炉” 个性化新车牌岂能庸俗化

新车牌SEX001、USA911等个性十足五花八门，十副中就有一副“001”组合。

从8月12日开始到12月31日，在北京、天津、杭州和深圳4个城市试点，开展启用“2002”式机动车号牌工作。这种具有自主选择、个性化强等特点的新车牌，引起人们的极大兴趣。连日来，有车一族充分发挥自己的想象空间积极“抢注”，把一些国际流行与时尚化元素自主排列组合，最大限度地进行了一次情感与思维的大释放。然而，令人遗憾的是，这种热闹情形的背后，却透出一种无厘头式的搞笑、恣意宣泄以及无聊与尴尬来。

个性化车牌“冲击波”

“2002”式机动车牌号码，引起人们的极大兴致，记者从交通管理部门获悉，12日当天，四城市交通管理部门共发放新式车号牌4434副，数量大大超过以往每天办牌量。纵观这些新车牌，个性色彩相当浓重，极富“创意”，而且具有强烈的搞笑意味。

在北京，“一二三四五六”是全市第一个成功“抢注”的个性化车牌号。之后，各种版本的搞笑车号竞相“出炉”，令人叫绝。其中一个颇具创意的号码是“USA911”，当解释为什么连灾难号也愿选时，一些司机直言：“回头率高呗，养眼，开上路多神气。”据报道，在北京还有人成功注册了“SEX001”这一令人称奇的号码。此外，“FBI001”、“UFO001”等各种搞笑车号也纷纷粉墨登场，各种流行的时尚名词，如WTO同样成了热选的焦点号码。有车主在选号系统前尝试着163、169、263与COM、NET的排列组合，不料几种号码都已“名花有主”，只能悻悻而去。据了解，纪念号和吉祥号依然是“主流号码”。

据报道，在天津，自主选号的第一人叫肖建一，注册的牌号是“TJS·001”。肖先生激动地告诉记者，“TJS”是天津市三个字的汉语拼音字头，选这个号是想告诉人们他是天津市选号第一人。深圳桑夏集团的邓强文顺利地将“中国一号”——“CHN-001”搏到手。邓强文觉得这个号码很特别，因北京等城市禁止“CHN”号码使用，所以更显珍贵。

个性化不是庸俗化

据报道，经对北京市日前车管部门已发放的4002副“2002”式车牌统计，发现其中430副中含有“001”，也就是说，约十副中就有一副“001”。同时发现，有352副中含有“168”。而“SEX”(性)应该是车牌中最令人尴尬的字母组合，“911”也多少有些恐怖的意味。

有些号码过于“个性化”

对此，有人评论说，个性化车牌作为今后一种流动的城市风景，应给人美感和遐想。当满大街满眼游动着“001”这样三个数字时，我们感到的是一种没有个性的“个性”，一种缺乏创造的“创造”，一种思维的阻塞、贫瘠和僵化，一种呆板和平庸———有时甚至是一种视觉污染。而透过“SEX”、“911”这些所谓的时髦组合，让人看到的只有无聊的搞笑和夸张的宣泄。……

短时间内就竞相出现了这些始料未及的情况，车主们丝毫没有感到交通管理部门所预言的“难堪”，倒是交通管理部门自己面对如此情景不胜尴尬，一筹莫展。

四、有关部门紧急叫停

8月22日，北京、天津、深圳、杭州的媒体纷纷带着一种掩饰不住的诡秘报道一条内容相同的消息。如北京晨报2002年8月22日消息

今天去登记新式个性车号牌的车主们将会有一些遗憾，记者昨晚获悉，2002式机动车号牌本市即日起暂停发放。昨天下午，车管所在门前贴出告示，解释说因故障从8月22日起本市暂停办理2002式机动车号牌，新车上号牌仍发放九二式号牌。新车牌何时能够重新发放，有待通知。除去双休日，自8月12日以来，北京、天津、杭州、深圳四城市作为试点城市发放2002式号牌只有8天，北京共发放新式号牌万余副。就此次新号牌停止发放是由于有些号码过于个性化所致的传闻，记者询问了车管所有关人士，有关人士称，目前不太清楚，对于号牌内涵每个人可以有不同的理解，希望不要根据网上的内容妄加猜测。……                                            

从2002年8月22日叫停以后，“个性化”车牌改革便就此搁置起来，有关部门也不愿再提此事了。

第二节  经验案例：深圳市拆违工作中成功运用媒体调查

城市中的违法建筑是伴随着城市的发展而滋生蔓延的，是许多城市的管理者为之头疼的事情。深圳市自2004年3月起在全市开展大规模的拆除违法建筑、改造“城中村”的行动，并一举取得成功，成为全国各地学习的典范。

一、起因

作为我国改革开放的一个重要成果，深圳特区以超常规的速度经历了工业化、城市化的爆炸式洗礼。经过20余年的发展，到21世纪初，就在即将跨过现代化的门槛、率先完成中华“五千年未有之变局”时，深圳发现，一直与这个城市相生相伴的“城中村”违法建筑已呈“围城”态势。当时在深圳这座现代化的都市里，违法建筑已逾1亿平方米，几乎占深圳全市建筑总面积的1/3，而面临改造的“城中村”和旧村规模高达241个。总量正呈上升趋势的大量违法建筑和违法用地的存在正像“恶性肿瘤”一样，逐渐蚕食着深圳城市的健康肌体。由于历史的原因，历届政府多次采取措施制止均未奏效，日益严重的违建已成为深圳建设国际化城市的障碍。

但是，拆除违法建筑又是一项政治性、政策性很强，需要谨慎操作的工作。因为在这些违法建筑和“城中村”中居住的人，不管是原住民，还是承租者，大多数都是经济收入较低、生活来源较少的群体。他们的经济承受能力较差，拆除违建将会在一定程度上对他们的生存
       
深圳木棉岭，孩子们在即将拆除的“城中村”违建群中玩耍。

基础产生影响，使他们容易作出过激的反应。同时，在拆除、清理的过程中，社会舆论往往会给予他们过多的同情，进而对政府产生指责和不满的情绪。因此，政府在推行拆除违建的举措时，必须充分考虑到来自社会各方面的阻力和对于社会稳定的压力。

二、深圳刮起拆违风暴

在历经多次惨痛的失败教训后，2004年深圳市政府以对历史负责，不把难题留给后人的莫大决心和勇气，再次拿起了手术刀。但是决定这一行动成败的关键在于能否取得市民的理解与支持，因为拆违毕竟是涉及人群较广、触动利益较深、牵扯工作面较大、与全局工作整体关联度较高的大行动，牵一发而动全身。所以这次施术的前期准备十分充分，决心更为坚定，方案也更加周全。中共深圳市委经过深入调研和反复研究，专题召开了三届九次全体(扩大)会议，统一领导层的思想，下决心解决好这个老大难问题列入了重要的议事日程。整治违法建筑和违法用地的近期目标是1年内实现在建、新建违法建筑建一栋拆一栋，完成全市“城中村”改造总体规划；总目标则是用3—5年的时间，完成深圳全市违法建筑和违法用地问题的“标本兼治”。 并提出了完善城市管理、改变城市面貌的三部曲：第一步为“梳理行动”；第二步为整治永久性违法建筑；第三步为实施美化市容的“穿衣戴帽”工程。

2004年3月，深圳市委市政府发起“梳理行动”，开始大规模清理违建。这是深圳市建市以来规模最大、势头最猛、影响最广、效果最好的一次市容整治行动。行动推进不到三个月，全市已经拆除乱搭建和违法建筑共2000多万平方米。

使“梳理行动”提档升级的一个大动作是“空楼行动”。8月31日上午9时左右，深圳市布吉街道办长排村一处危险边坡下的混凝土挡墙轰然倒下，居住在坡下的一对母子被掩埋其中。以此为导火索，一场针对“插花地”险坡危楼的“空楼行动”风暴迅速由事故发生地附近的罗湖、龙岗两区席卷全市。行动中，在建、抢建的违法建筑也被列入整治对象，各区开始纷纷进行危楼搬迁，叫停违建。“空楼行动”中，仅罗湖便紧急搬迁了1649户3000多人，涉及“空楼”对象52栋。

2004年10月28日，深圳为了进一步深化前一阶段的“梳理行动”，经过两个多月的深入调研，广泛征求意见，市委、市政府召开了全市违法建筑清查工作暨“城中村”改造动员大会。会上正式出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》和《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，明确了即将展开的工作策略：对违法建筑的存量，要按照人大的两个规定(2002年3月1日实施)大部分予以解脱，并通过适当罚款使它获得合法的身份，同时通过“城中村”改造为它寻找出路；同时，把打击的重点集中在增量上，集中力量采取铁的手腕坚决拿下。这样，一方面最大限度地争取了全市人民，包括一部分违建者和原住民，对于此次行动的理解和支持，另一方面，两份文件配合起来做，同步推进，也增强了城建各相关部门敢于作为的信心。深圳有史以来最大的一次拆除永久性违建风暴由此刮起，与之配合的则是同步启动对“城中村”的改造。为加强“治本”，在“政府主导，市场化运作”这一“城中村”改造基本模式的基础上，深圳市通过地价减免、地价分期缴纳、地价返还等优惠政策，以及产权置换补偿与货币补偿相结合的模式进行多种方式的灵活改造。

三、媒体调查在其中的积极作用

此次拆违，深圳市委市政府经过了精心策划、周密安排，其中对于媒体的运用和调度，特别是党报积极主动地开展媒体调查、引导主流媒体的舆论走势，都有许多可圈可点之处。

首先，在媒体进行深入调查、掌握准确翔实证据的基础上，以富有冲击力的批评报道吸引社会关注，动员社会舆论。2004年3月22日，深圳特区报一版显位刊发了一篇报道《南山大新村前村支书建起16层超高私房，村民告诉记者——“有钱就可以建这么高”》，报道也批评了该区政府主管部门失职，同时还配发评论。16层的违建出现在闹市区，且是一位前任村支书带头搞违建，这则新闻在社会产生巨大震动，市民通过编辑部电话及新闻网站等渠道表达对违建者及渎职者的强烈声讨。与此同时，有关记者收到“百万元买人头”的匿名威胁，市委书记及市长分别批示 “一定要严肃查处”，鼓励记者的笔锋“应是愈阻愈锐，愈挫愈利”。深圳特区报发表评论对恐吓者予以坚决有力的反击，社会舆论掀起对违建者更为强烈的谴责，有关部门也不失时机地采取行动制止违建行为。

紧接着，媒体调查转向加强对民意的整合集中和引导。深圳特区报开辟版面栏目、报网联动等多个平台与渠道，以互动的方式让广大市民发表交流不同意见。这过程中，也给违建者发表意见的园地。在深圳新闻网的清拆违建讨论专栏，有15000多网民浏览，400多位网民发表了见解。读者通过深圳特区报开设的清拆违建报料热线，提供了1000多个违建线索，为各区清理违建和改造“城中村”提供极大的帮助，广大市民成为清拆违建的参与者。
在媒体调查中开辟与市民互动的平台，一方面调动社会舆论支持政府行动，另一方面集思广益，为政府解决难题出谋划策。“梳理行动”开始，深圳特区报开辟“建设绿色家园倡导生态文明”栏目和热线电话、传真和电子邮箱，征集专家、市民对治理违建的建议。市民对如何解决违建禁而不止、行政执法软弱和如何做好事前预防提出了不少建议。在“深圳市民论坛”上，市政协委员提出，政府应该建一些简易房，安置原来住在违法建筑中的一些外来工；有基层管理者提出，制止违建要多部门配合，尤其是水、电、煤气部门配合，给那些已建或在建违法建筑停水停电；清拆违建要分区分片负责，层层严管；原住民代表表示，清拆违建他们支持，但希望政府能够考虑补偿原住民利益；规划专家提出，以深圳情况，清拆违建将是一个较长的过程，要把清拆违建与土地规划结合起来，协调各方利益，通过改善环境、合理确定功能定位，提高土地利用效益，达到既提高城市形象，也保证村民的收入的效果；网友提出，拆违建要先从有权有背景的“钉子户”拆起，包括一些带头搞违建的政府部门，等等。这些建议，都得到政府部门的重视和采纳。
将媒体调查与报道策划相结合，提前为中心工作进程做好舆论准备。记者在采访中注意到大部分永久性违建集中在“城中村”，改造“城中村”是市委市政府清理违建最终要解决的问题。2004年6月起，深圳特区报就推出《梳理行动应向“城中村”推进》、《“两笔账”算出“城中村”改造积极性》等报道。2004年8月，市委市政府准备将清理违法建筑推向深入，改造“城中村”，这是一项艰巨的攻关战。深圳特区报提前两个月组织记者深入调查，揭露了大量违建存在的严重问题，对违建问题如何解决，报纸开展专题专栏的大讨论，反映广大市民清理违建的呼声和各种建议。8月31日，处于二线插花地的布吉街道长排村违法建筑发生混凝土护坡挡墙倒塌的事故，造成一对母子死亡的重大事故。深圳特区报及时进行了大篇幅的跟踪报道，引起读者强烈关注，并在一版开辟专栏“向人民负责，清理危房违建”。市委市政府以处理此次事故为突破口，展开全面清理“二线”插花地违法建筑行动。深圳特区报一方面从以人为本的角度对违法建筑造成的人命伤亡予以严厉谴责，解释政府为人民生命安全和利益着想的立场与目的，彰显政府对人民生命安全的高度关注，使政府的决策和行政为广大市民所理解和支持。另一方面，通过报道引导事件各方朝解决问题的方向努力。如对搬迁小业主，引导他们搬离违法建筑，循法律途径向开发商寻找赔偿。对开发商，引导他们主动承担责任，赔偿小业主损失，配合政府做好善后工作。这些报道，促使问题向市委市政府预定的方向解决，各区顺利炸毁或清拆部分危房违建，刹住抢建违建的歪风。
在市委市政府10月２７－２８日召开市委全会、作出改造“城中村”的决议之前，深圳特区报提前一周时间，声势浩大地推出“‘城中村’违建系列报道”和“整治违法建筑改造‘城中村’”专版。一方面以深度报道形式分析“城中村”的隐患、问题及危害，总结提出解决问题的经验与对策；另一方面全面反映各区“城中村”的存在问题、市民意见。同时，报道多个“城中村”改造的成功典型，《“一村一策”辟蹊径 ——罗湖区探索“城中村”改造亮点扫描》等，说明“城中村”改造成功的可行性，为如何改造“城中村”提供经验。报道提出诸多对策，多次受到市委市政府领导的肯定。市委书记尤其表扬了关于“城中村”改造成功的典型报道，指出这些报道为如何根据各“城中村”特点制定不同改造方案，提供了不同类型的经验，为市委改造“城中村”决策提供有益参考。这些策划报道与中心工作环环相扣，为市委全会关于查处违法建筑，改造“城中村”的决定提供有力的舆论支持，及时配合推进中心工作。
媒体调查密切跟踪“梳理行动”进程，把握动态，并以第一手资料引导“梳理行动”逐步深入。在整个清拆违建过程中，深圳特区报推出十多组批评性的连续报道，揭露多个严重的违建事件，并且揭露一宗解决一宗。譬如，2004年4月，深圳大学附近连片违建的追踪报道；6月，宝安区松岗镇3万平方米的违法建无证“三鸟”市场的追踪报道；7月，鹤洲开发区铁岗水库水源保护区内违建追踪报道，；8月，“二线关”插花地违建追踪报道；9月，白石洲新洲花园违建屡拆屡建追踪等报道。特区报的跟踪报道揭露的违建多数来自读者的报料，且都是当地的“钉子户”，影响恶劣，因此，受揭发问题的解决，有力地震慑和遏制了当地的违法抢建，直接对当地清拆违建产生巨大示范作用。在强大的舆论支持下，市政府一系列清理违建行动得到业主及各方支持，最大限度地减少阻力，保证行动顺利推进。

媒体调查还以内参等形式及时反映清理违法建筑所面临的矛盾、困难及可能的风险，为政府决策提供参考，协助政府把问题解决在萌芽状态。梳理行动开始不久，媒体曝光某小区存在楼顶违建问题。2004年3月19日，市政府拟于翌日组织100多人队伍强制拆除。但深圳特区报记者了解到，强制拆除这些违建存在法律上行政失当的问题。深圳特区报连夜将内参报送市领导，市长等主要领导当夜批示应慎重处理，防止了一起即将发生的严重行政失当事故。5月底，报社领导直接组织指挥驻6区记者站，调研写出内参《梳理后的问题与建议》，及时、全面向市委领导反映“梳理行动”开展后可能出现违章乱搭建反弹等问题，市委书记和分管常务副市长分别作出批示，指示市城管办针对内参反映的问题，协调有关部门提出相应对策，有效巩固了梳理行动的成果。通过内参报道，市委市政府及时掌握行政系统了解不到的信息，多次果断采取措施，制止多宗即将发生的突发事件。

四、拆违工作取得显著成果

从2004年3月“梳理行动”打响至2004年底，深圳顺利清理乱搭建达3800多万平方米，相当于此前10年拆除面积的总和。以此为良好开端，拆违工作一路高歌猛进，从2004年10月28日召开全市违法建筑清查工作暨“城中村”改造动员大会至2006年6月30日，全市共实施2684次查处违建和违法用地行动，拆除各类违法建筑5069栋，被拆除的5069栋违法建筑中，有永久性违法建筑3163栋，面积157万平方米；临时性违法建筑1906栋，面积127万平方米。 总面积284万平方米。市查违办将一些违法建筑没收用作廉租房。在此期间，全市没有因为梳理行动导致集体上访、行政诉讼、行政赔偿或人员伤亡事故。一项专业公司开展的梳理行动市民满意度调查表明，市民总体的满意度达96.8％，82.5％的受访者认为应该进行梳理行动，93.5％意识到违建给环境造成不良影响。

在这种良好的社会舆论环境下，深圳市委市政府拆违的决心更加坚定，拆违的力度也愈来愈大。到2006年，经过两年多的努力，深圳顶风抢建和“二线”插花地危险边坡以及全市国有预留地、待建地、街道两旁绿化用地上的五类违法建筑基本清拆完毕，实现了查违工作由“止血”阶段转入“疗伤”阶段，进而步入“美容”的目标。

深圳市清理违法建筑的力度之大、效果之好，成为全国各大城市在解决同类问题上的典范。许多城市都慕名前往学习取经。这其中，政府重视发挥媒体调查的作用，就是非常值得借鉴的经验。

第三节   评点：政府要借助媒体调查提高决策、管理水平

对上述两则案例进行比较分析，可以帮助我们对于政府媒体调查的意义和作用有进一步的认识，也可以归纳出政府媒体调查的一般规律。

一、媒体调查与否关系到政府决策成败

无数事实一再证明，任何一项改革创新举措的出台，都多少会遇到一些预料不到的问题。在很多时候，一些改革措施刚出台时，常常声势浩大，等一付诸实施，猛然发现阻碍重重、问题多多。常言道，预则立，不预则废。准备充分，不出所料，加之处变不惊，从容应对，便可峰回路转，重振雄风。这其中产生影响、制约作用的因素很多，但其中一个常常被忽视、而又往往成为形势急转直下的拐点的，就是对于媒体信息的敏感程度，对于媒体的功能特点和传播规律的把握水平，对于媒体导向的驾驭能力。

2002年一度火爆的“个性化”车牌发放，突然被人踩了一脚“急刹车”。期间发生的最大变化在于：原本枯燥乏味的上牌过程，突然变得有趣起来，连媒体也跟着沾光，种种新鲜奇特的车牌号，成了填补娱乐版空白的最佳选择。在短短的十天中，人们从最初的兴奋、好奇、肯定中，慢慢咂过味来，直至最后理性的思考占了上风：“个性化”也应该有“法度”！个性一旦超过社会规范就让人难以接受，车牌的个性化，绝不能流于庸俗化。

通过反思可以得出的结论之一就是：政策出台前未进行媒体调查是一个关键性的症结。机动车车牌管理是城市机动车管理的重要手段，不仅如此，车牌，作为汽车文化的一种有机组成部分，是一种公共资源，是另一种意义上的城市名片，它可以凸显出一个城市良好的人文素养，所以应有它不可缺失的纯洁性和严肃性。当公众没有通过媒体等公开、权威的渠道获知完整信息时，就不会及时对此作出充分的反应，有关部门也就无从掌握全面的社会心理动态和行为趋势。而行政管理的特性决定了行政机关在制定规范性文件时，要尽可能对各种情况进行估计，提高规范性文件的前赡性与科学性。特别是公共资源的管理和支配，必须充分考虑到所可能出现的变化，以及由此带来的广泛的社会后果和影响。

对于车牌改革这一涉及城市形象和群众切身利益的举措，如果能够在正式实施之前，运用媒体调查方式对于政策的可行性广泛地征求意见，那么政策前期的论证不足和后期的“另类”偏差是不难预知的。有关人士接受媒体采访时指出，个性化车牌表现出了社会进步的价值取向；个性化的选择表现的是个人的情趣。一个开明、进步的社会对个性化的选择是尊重的、提倡的，但个性化的表达应以符合整个社会价值的规范为基础。

新式车牌甫一办理，媒体就在极短的时间内对于社会各界的反应和心态给予了快速的扫描，也对可能会出现的情况作了推测，同时还通过对方方面面的建议进行梳理，对问题专家、权威人士的采访，向交通管理部门发出了预警信号，提供对策参考意见。如果有关部门此时不是把可能会对城市形象和主流文化产生负面影响的“另类”个性化车牌轻描淡写为仅仅是个体意义上的“难堪”，而是对于媒体的提醒能够予以足够的重视，并迅速作出反应，那么为时尚不算晚，还不致于陷入完全被动的境地。此时仍然可以借助媒体调查来集中民智，积极采取补救措施，如可以发布限制性条款进行干预，通过媒体发表补充解释，完善政策，继续向前推进以取得成果；而不应是匆忙叫停，再去寻找一些根本站不住脚、一望而知是托词的理由来搪塞媒体，这样只会让社会公众对主管部门的惊慌失措一览无余。 

我们再来看深圳2004年的拆违行动。显然深圳市委、市政府对此是有着深思熟虑和超前谋划的。他们深刻认识到政府清拆违建需要社会支持，所以他们利用媒体调查作为开路先锋，以良好的舆论氛围扫清工作障碍。媒体在“梳理行动”之初推出了一系列密度高、分量重的报道，既配合和推进市委、市政府清理违法建筑的中心工作，又贴近老百姓切身利益，着眼解决群众的具体问题，从一开始就受到读者的好评与支持。此后的媒体调查伴随了清拆行动的全过程，为政府决策提供了诸多帮助和便利条件。

二、政府媒体调查是完善决策过程中的重要一环

从上述两个案例可以发现，对于媒体在以下几个方面的认识和具体实践上出现较大的反差，是导致后来结果大相径庭、南辕北辙的重要原因。

1、利用媒体信息覆盖社会方方面面的优势，在了解民情的同时汇聚民意。

借助于高科技的发展，我们已经进入了媒介社会，进入了电子传播时代。多元的信息渠道、多样的信息载体对于我们的生活空间已经形成了多方位的全覆盖。媒体自身的特性、现代科技的支撑和媒体生存竞争的压力都决定了它必定“无孔不入”地介入我们的生活。我们每时每刻都与媒体信息相生相伴：我们不断接收着信息，也在随时随地发布着信息；我们对于媒体既有着多种选择的充分自由，又有着无限依赖的万般无奈。当前的一个新趋势就是随着科技进步和社会发展，网民群体快速增长。比如目前深圳有67%的家庭读者是网民，而且，还有相当一部分年轻网民已不习惯阅读报纸，网络已成为社会舆论的重要阵地。

由政府来发挥媒体在社会调查方面的功能，协助政府提高决策水平，是一个长期以来被我们忽视的内容。实际上，政府从媒体调查中获取信息、体察民情，把握民意、集中民智，是逐步完善公共管理的一个有效渠道。媒体不仅在传播信息，还造就了信息交换的平台，各种思想在此碰撞，各种诉求在此表白，各种意志在此互动。政府媒体调查就是从媒体这个开放的平台上掌握民意，尽量减少隐蔽状态的社会信息，从而达到了解社会事实的目标。政府开展决策辅助类的媒体调查，无论是实调查，还是虚调查，都是要借助这个平台就公共过程向社会进行征询，阐释政策、修正偏差、拾遗补缺。

2、利用媒体的社会守望功能，使之成为政府的不倦的哨兵。

在我国，媒体的所有权、管理权属于党和政府。在媒体和政府的关系中，无论是喉舌说，还是纽带说、桥梁说、镜子说，都强调媒体在社会主义条件下的党性原则。作为党和政府的一个工具，在实践中，媒体听从党和政府的话，帮助政府完善政策、排忧解难、化解矛盾、理顺情绪，是媒体应尽的社会责任。当代社会，媒体不仅是永不入睡的社会雷达，负责观察、监控，而且还作为政府的管理手段。媒体“辅政”是其职责所在，媒体要成为构建和谐社会的促进力量。所以，媒体首先是中心工作的观察者，同时也应是参与者、策划者、组织者、推动者。

媒体调查在中心工作中的作用实际上是多重的，如同“侦察兵”、“炮兵”和“督战队”。“侦察兵”指媒体深入调查研究，为党委政府的决策提供各种信息与建议，发挥参谋作用。“司令部”（党委政府）作出决策后，媒体便组织大规模报道，犹如“炮兵”万炮齐发，为中心工作的实施提供舆论支持；随后各党政部门推广落实，如“步兵”冲锋陷阵，占领阵地。这时，媒体还要如“督战队”一般紧随其后，进行检查督促。

3、利用媒体信息灵敏、反应迅速的特点，引导舆论、宣传造势。

媒体承载信息的丰富性、传播信息的迅速性，使得社会生活的每一侧面、时代发展的每一瞬间都在媒体上得到充分、即时的反映。政府工作的媒体调查看重的就是媒体捕捉信息、感知变化、反馈需求异常灵敏的特点。如果忽视了媒体上反映出的“起于青苹之末”的微风，必会在即将来临的暴风雨面前束手无策。

媒体的传播过程既是在反映舆论，也是在制造舆论，特别是由于主流媒体在公共话语权中占据的强势地位，主流媒体的声音所形成的舆论压力，必将对于整个社会舆论都会产生引导、裹挟的强大推动作用，这就是拟态环境的效应。政府工作的媒体调查实质上也是借助媒体实施对于主导意志、主流文化、主流价值观的灌输、强化。抓住中心工作中的热点问题在媒体上进行互动沟通，可以有效地加强对热点问题的引导效果。所以针对一些改革举措展开的媒体调查，既要力求客观审慎、实事求是，又要始终注意营造氛围，保持舆论的正面推动强力。即使调查内容还存在不够完善之处，也不能因此而远离公众、躲避舆论监督，而是要通过直面媒体坦陈初衷，展示政府开明、透明的决策过程，树立政府致力促进善治、勇于自纠不足、解决百姓切身利益、努力构建和谐社会的正面形象。

三、政府媒体调查应该贯穿于公共政策的始终

政府媒体调查是社会调查的一种，其调查的主要内容既可以是社会对政府和政府官员的公共行政绩效的评价、预期，也可以是对具体公共服务项目的建议、意见，包括政务过程调查、政务数据调查、公众印象调查、人事调查等等。制定和实施公共政策的全过程都应该伴随有媒体调查的身影。

1、初始阶段媒体调查的主要任务是做好制定公共政策的相关准备工作，包括：舆情收集、确定意向。

舆情收集就是政府有关部门通过媒体这个信息丰富、汇聚民意的平台，了解、掌握群众的疾苦、意愿，了解人们对于一些政治社会事件、社会现象的社会反应、社会心理，了解各方利益协调中出现的新冲突、新诉求，了解以往的公共政策在当前所遇到的新情况、新挑战，了解社会问题的新苗头、新动态，为正确制定和执行政策作准备。舆情收集的媒体渠道也是多样的，可以是媒体的公开报道，可以是媒体报送的内参，也可以是媒体开设的热线电话情况通报，还有群众的来信、来访。

做好这项基础性的工作，需要具有较强的敏感性，从媒体报道的大量的、分散零碎的社会舆情信息中梳理出值得关注的内容；需要具有较强的预见性，见微知著，从个体的、偶然的事件中分析其代表性、典型性和未来基本趋势，以及可能出现的结果和社会影响；需要具有较强的判断力，判断事件发生、影响所及的重点领域和指向人群；需要对已有政策的熟悉程度，能够较为准确地判断出关注对象是属于政策空白、政策偏差，还是政策执行中有法不依，还是在群众中宣传不够、知晓不足。这种初步的扫描、梳理、判断应该成为各级党委、政府的领导和工作人员的一种政治素质和工作习惯。

确定意向就是在锁定关注对象后，需要对已知情况作进一步的深入了解，核实情况，并将视野进一步拓展，收集、了解同类或相关的社会事实，国家或上级对此已经明确的规定、说法或处理过的类似案例，以便进行分析、比较，发现其规律性和遵循原则。在实践中，往往是由各级领导对于媒体的报道或报送信息作出批示，要求有关方面对此作进一步的了解、研究。

在确定政策制定的意向后，政府部门也应通过媒体向社会告知。一般是政府或有关部门的负责人或发言人借适当的机会和场合，以发表谈话或新闻吹风的形式进行。这一方面表明政府对于有关情况已经予以关注，将有所作为，给公众以信心和信赖；另一方面让更广大的人群注意，提供更多的信息、意见或建议，以使政府的工作方向与公众意愿相一致，争取支持，集思广益。

2、中间阶段是公共政策的形成过程，媒体调查的主要任务是政策放风、跟踪反馈。

政策放风就是政府部门在政策制订工作已经初步完成，具备作为讨论的基础条件时，通过新闻发言人接受媒体采访，介绍其制订思路、主要内容，或直接公布政策草案，交由社会讨论。现在越来越多的部门采取网上放风的形式，就是在部门的政府网站上把政策的主要内容或草案公布出来。这样一方面加强政策制订过程的透明度，让公众了解政府为民办实事的情况；另一方面，也是更重要的意图在于，针对所要解决的核心问题，特别是有重大改革、创新的内容，预先告知公众，试探公众反应，把发展的速度、改革的力度和群众的承受程度进行综合考虑，以在政策的基本定位和分寸把握上争取主动。

跟踪反馈就是对于社会关注程度较高的政策制订工作，媒体可以通过开设专题、专栏来作深度的跟踪反映。政府可视政策的影响范围、与群众利益相关联的密切程度，以及在公众中可能引发的社会震荡幅度，采取不同的进一步征求意见的方式，如采取召开座谈会的方式，举办听证会的方式，会议结束后在媒体上把会议的情况和主要意见、建议反映出来。要发挥媒体作为汇聚民意的平台的特点和优势，通过接受群众来信、来访，接听热线电话，加强互动，反映各个方面的意见。需要引起重视的是，作为新兴媒体的互联网在社会人群中的影响力越来越大，特别是在文化程度较高、生活质量较好、年龄较轻的人群中已经成为接受社会信息的主要传媒，甚至有一定比例的人已经不太习惯于接受其他形态的媒体的影响，因此通过网上访谈、网上论坛的方式等，可以重点了解这一部分人群的意见，减少信息覆盖的空白点。

在媒体跟踪采访、公开报道各方面意见的过程中，要注意把握好分寸尺度。对于一些过于激烈反响，或是了解到政策内容中存在重大的疏忽或错误，应该缓发或是不发公开报道，并及时以内参形式将有关情况向上级或相关部门报告、通告，以利于为政府赢得应对、补救的时间，保持社会稳定。

3、终程阶段是在政策制定后营造舆论氛围，推进政策的贯彻实施，媒体调查的主要任务是舆论推动、细则微调。

舆论推动就是在政策定型后，政府要与媒体共同研究，制订一个向公众全面说明政策内容的总体方案，包括宣传该政策的口径、应对各种误读、偏差和意外的预案。要充分发挥主流媒体对于社会舆论的引导作用，统一各主流媒体的宣传报道口径。此时的政府媒体调查就是要了解、梳理对于政策执行将产生正效应的报道线索，有计划地加大宣传报道密度，推出分量重、影响大的重头报道、典型报道；同时也要注意不断给“小报小刊”等非主流媒体“喂料”，尽量不留下“猎奇”的空间。

细则微调就是媒体帮助政府对公共政策的不尽如人意之处进行拾遗补缺，使之趋于完善。从理论上说，在任何一个特定的问题上，不可能只存在一种完全正确、显而易见、社会一致同意的解决方案。因此，政策的制定、决策的过程就是一种选择的过程，公共政策就是由政府来作出的一种“公共选择”。在实践中，由于客观条件和主观认知程度的局限性，诸如方案选择空间不大、内容涵盖不足，以及其他种种无法预知的困难等等，都有可能使得公共政策在合法性、整体性、价值取向性，尤其是处理公平性和效率性的关系、稳定性和变动性的关系等方面存在问题。因此要特别予以关注，关键是把握好“度”。

政府媒体调查在对已经公布实施的政策加大正面宣传引导力度的同时，也要密切关注政策的“缝隙”和“例外”，收集个案特例提供给政策制订部门进行分析评估，研究政策的补充解释，或是在制订实施细则时加以微调，使之趋于周延、规范。这些也可视情况在媒体上发布，告知公众，引导公众在政策执行过程中与政府部门相配合，避免非主流媒体趁机恶意炒作。总之，要本着有利于帮助政府改进工作，有利于促进问题的解决，有利于维护社会稳定的精神，使政府媒体调查为政府提高决策水平服务。

从以上过程可以看出，在公共政策的制定、运行全过程中，政府媒体调查是应该全程参与、不可或缺的。政府媒体调查的完善程度取决于政府与媒体的互相支持配合情况，因此各级党委、政府应从提高执政能力、构建和谐社会的高度，各类媒体应从增强社会责任感、积极“辅政”的高度，充分认识做好政府媒体调查的重要性和必要性。