现任美国副总统切尼曾说过这样一句话：“你不能让媒体来设定议程……媒体喜欢决定哪些是重要的，哪些是不重要的。如果你任由它们这么做，那你的总统宝座就被毁了。”切尼的话有些“过了”，但却点中了现代政府和现代政治的一个“要害”――传媒及其运作所形成的舆论力量，已经成为影响一个社会政治、经济、文化运行的关键力量或关键因素，舆论意识已经是现代政治文化的重要构成和基本支撑，舆论影响能力已成为执政能力的基本组成部分。

由此引出一个核心问题――政府如何运用新闻媒体有效影响舆论，进而达到树立良好执政形象、促进执政目标实现的目的？政府新闻学要解决的，就是这一问题，而政府新闻议程设置，又是其中的核心。

政府新闻议程设置到底有多大的作用？政府官员如何在实践中把握其特点并善加运用？本章所讲述的这两个案例，让人们看出，预则立，不预则废，提高舆论影响能力，当从政府新闻议程设置做起。

 第一节　问题案例：“非典”事件

从2003年春节开始，一个令人恐慌的名字——“非典型肺炎”（SARS），以一种突如其来的方式出现在人们面前。飞溅式传播、口罩、恐慌、抢购、限价、量体温、隔离、购车热、众志成城……霎时间，“非典”这一前所未闻的名字成为世界的焦点，许多人的生活因此改变，但“非典”改变的，又远远不仅是普通民众的生活。

在中国政治发展史上，“非典”来得也“格外不是时候”。当时，胡锦涛、温家宝新一任中央领导集体履新不到一个月，千头万绪之中，突然就遇到了21世纪第一场全球性传染病的严峻考验。抗击“非典”，不仅成为中国卫生事业发展史上，也成为政府信息公开史、政府与媒体关系史上具有“典型”意义的标志性事件。

一、缘起：“非典”的产生及其蔓延

“非典”的全称是“非典型性肺炎”。

“非典”肇始于广东省，一个没有什么忌口，对各种动物都有兴趣、有胆量、有办法尽收口中的南方省份。据后来的研究显示，这种对美食的“偏好”，让广东不幸成为“非典”的发源地。

2002年11月16日，广东省佛山市第一人民医院收治了第一例后来被称为“非典”的病例。

一个月之后， 12月15日，来自广东省河源市紫金县的黄杏初和郭杜程因为相同的病症，住进了河源市人民医院。其后，在河源有7名医务人员被感染。

2003年1月2日，广东省卫生厅接到河源报告，称发现2名特殊肺炎患者，有8名接触上述2例病人的医务人员被感染。当天下午，广东省卫生厅派专家组到河源调查。

直到2003年1月21日，广东省卫生厅才以文件的形式，向各医院发布第一个调查报告，介绍这种不知名的传染病，称省内发现“非典型肺炎”病例。按照中国关于应对传染病的惯例，广东省卫生部门采取了隐瞒的方式，指望把问题“捂住”。

但时移势不同了，广东省卫生系统的领导们没有想到的是，这一次，他们不仅“捂”不住“非典”，更“捂”不住信息传播和人心浮动，更有甚者，他们这一“捂”，就像推倒了多米诺骨牌，引发出全国性的社会危机。

2月8日，春节后第一个工作日，一条手机短信在人群中散播：“广州发生致命流感”。一场社会恐慌迅速蔓延。

2月9日，广东全省在佛山、河源、中山、江门、深圳和广州均发现“非典”病例，累计报告305例，其中广州就有226例。

2月11日上午10点30分，广州市政府召开有广州市副市长、市委秘书长和市卫生局局长参加的关于“非典型肺炎”事件的新闻发布会。当天下午4点30分，广东省卫生厅也召开了新闻发布会。

至此，离第一例“非典”病例在广东发现，已经过去近3个月，广东省失去的，不仅仅是控制“非典”蔓延的时机，而且失去了当地民众的信任，更为重要的是，因为广东省的隐瞒，最终导致让“非典”成为一场全国性的灾难，让中国形象一度在世界面前蒙羞。

历史总有惊人相似之处。前车之鉴并不总能成为后世之师。

2003年春天，北京。如果说，广东是“非典”的“发源地”，那么，北京就是“非典”引起的各类危机的“漩涡”了。

3月19日，当时的卫生部部长张文康称：广东“非典”已得到有效控制。事后看，这是“隐瞒”，作为中国卫生系统的最高官员，张文康的“隐瞒”让整个事件一步一步陷于被动。

3月23日，世界卫生组织专家到达北京。三天后，中国首次承认病毒超出广东，称北京有8人感染。事后证明，这个数字是极不真实的。

4月4日，生活在北京的72岁退休军医蒋彦永，写下了那封改变中国抗非进程的署名信。信中称，仅他知道的309医院，就收治了60例非典病人，到4月3日已有6人死亡。美国《时代周刊》4月9日在该杂志网站上发表了蒋彦永的公开信，暴露出中国“非典”实情，在国际上引起轩然大波。世卫组织在第二天明确批评了北京的疫情报告系统，认为北京的“非典”病例远远超过官方公布的数字。

《三联生活周刊》封面刊登的蒋彦永的照片

来自民间和外部的力量，以及控制不住的新传播渠道网络、手机，终于揭开了“非典”蔓延的真相一角，中国的抗非从此迎来大转折。

4月11日国家主席胡锦涛奔赴防治“非典”前线广东。

13日国务院总理温家宝主持国务院紧急会议。

这期间，胡锦涛、温家宝等先后发表讲话，与以往“非典已得到有效控制”的口气截然不同，提出“要准备打一场硬仗”。

17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，要求各级党政机关“准确掌握疫情，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报”。

4月20日下午，国务院新闻办公室就“非典”问题举行新闻发布会。原国务院副秘书长高强以卫生部常务副部长的身份，取代卫生部长张文康出现在记者面前，当他说到“我不会说来北京旅游是安全的那样的话”时，敏锐的记者已经意识到，一些重要的变化已经发生了。

果然，在高强宣布中国“非典”病例的最新数据后不到两个小时，新华社授权发布：免去卫生部长张文康和北京市市长孟学农的党内职务。

当晚，通过中央电视台播出的实况录像，全国都知道了中央的重大决定：公开疫情，免去张文康的卫生部党组书记职务，免去孟学农的北京市委副书记及北京市长职务。同时任命国务院副秘书长高强为卫生部常务副部长、党组书记；同一天任命原海南省委书记王歧山就任北京市委副书记，准备接任北京市市长。

当日，卫生部副部长高强在第三次新闻发布会上宣布全国的病例已经上升到1807例，其中北京飚升至339例。高强同时承诺，将疫情公布由原来的“五日一报”改为“一日一报”。

4月21日，卫生部决定，每日公布各省区市“非典”疫情，包括诊断病例、疑似病例。

4月29日，温家宝出席了在泰国首都曼谷举行的中国－东盟峰会。在这场关于“非典”的紧急峰会上，温家宝说，“一个负责任的政府”应该表现出“坦率的精神”。

自4月下旬起，中国举国动员战“非典”。

二、新闻媒体在“非典”事件初期的“集体失语”

在突发公共卫生事件中，新闻媒体有着不可替代的重要作用。但在“非典”事件初期，新闻媒体却因为“集体失语”为海内外所诟病。

在最早发生疫情的广东省河源市，当地报纸在2003年1月3日刊登了当地卫生局的声明：“河源没有流行病在传播……类似咳嗽、发烧等症状是由于天气相对较冷造成的。”这是中国媒体有关非典的首次报道。1月5日，广州《新快报》报道，河源市接治了2名患者，被初步诊断为某种病毒感染。但语焉不详。

2003年1月21日，广东省卫生厅以文件的形式，向各医院发布第一个调查报告，媒体对此未予以报道。

1月下旬，受到传染的城市之一中山市的一份报纸刊登了来自广东省政府的一条简短消息：“这一病毒已经在广州出现已一个多月，这类传染病已经受到了有效的治疗和控制。群众没有必要惊慌。”

2月10日，临近中午，南方网谨慎地发布了官方信息：广东省部分地区先后发现部分“非典型肺炎”病例。当天下午，《羊城晚报》在头版发表文章《广东发现非典型肺炎病例》，《南方都市报》用了2个版的篇幅对事件予以报道。其余各报只发了一条四五百字的官方通稿。

2月11日上午10点30分，广州市政府召开关于“非典型肺炎”事件的新闻发布会。当天下午4点30分，广东省卫生厅也相应召开了新闻发布会。以此为开端，当地媒体关于“非典”的报道骤然增多。

2月13日，《广州日报》头版大篇幅刊登报道《盐荒米荒纯属无稽之谈——今起广州将严厉打击哄抬物价行为，政府正告不法之徒造谣惑众必受严惩》，上摊后在数小时内全部卖光，不得不加印20万份。其头版被群众自发地张贴在粮店、杂货铺等公共场所，极大地稳定了市民的情绪。

从2002年11月第一例“非典”病例出现，到2月中旬，近3个月的时间内，广东地方媒体在传统的“纪律”约束之下，扮演了一个“沉默者”的角色。

再看中央及北京媒体的表现。

3月26日，新华社称“北京输入性非典型肺炎得到有效控制”——这是首次有关北京“非典”的官方报道，北京当地媒体 “鸦雀无声”。

3月31日，《北京青年报》率先越位，这张在北京日发行量超过60万份的报纸在第9版刊出题为《纱布口罩连日脱销》的报道。

4月2日，国务院召开常务会议研究“非典”防治，提出要把防治“非典”作为重中之重，要向世界卫生组织通报疫情。当天，张文康接受中央电视台专访，首次披露全国的“非典”疫情。

4月3日，张文康举行第一次中外记者新闻发布会，声称中国安全，“非典”已经受到有效控制，北京只有12例非典病例。新闻发布会通过电视直播在第一时间传递给观众，由此打破了国内大众传媒“集体失语”的状态，各类专题、专版、专栏报道开始不断见诸媒体。

4月20日，第三次新闻发布会召开，高强宣布非典疫情由“五日一报”改为“一日一报”之后，“非典”新闻报道和信息公开才真正走向规范。

三、影响

广东、北京、卫生部对于“非典”疫情的隐瞒，对真相的掩盖，造成了一系列恶劣、难以挽回的影响。

一是引起了巨大的社会恐慌。

在“非典”流行早期，人们对“非典”是“只闻其声、未见其形”，更多的是各种关于“非典”的可怕传闻。在疫情使公众担心时，媒体偶有报道，但都尽量轻描淡写，这是政府在遇到所谓“负面消息”而又必须在媒体上有所披露时最常采取的控制方式。

到“非典”在广州爆发，并导致大批医务人员被感染时，媒体依然保持沉默。有关研究透露，不少媒体工作者有报道“非典”的要求，但没有获得政府的许可和支持。正因为权威的传播“大道”不通，各种小道消息自然就“趁虚而入”，在现代社会丰富的传播手段中畅通无阻，社会舆论初显混乱、失控，政府陷于被动。

2月8日，一条消息借着手机短信以惊人的速度在广州传播：“广州发生致命流感”。根据广州移动的统计，仅2月8日，短信流量就达到了4000万条，9日4100万条，10日4500万条。

2月9日，我国南方发生了抢购醋和板蓝根的风潮，因为熏醋和服用板蓝根在当时被认为是预防感染“非典”的好方法。

2月10日，抢购风达到高潮，几乎所有的药店都人潮涌动。平时一大包十元以下的板蓝根飙升至三四十元，普通白醋的价格节节攀升，从10元涨到80元、100元。

直到2月11日，面对比“非典”传播更快的巨大社会恐慌和失控局面，广州市政府才意识到必需召开新闻发布会了。会后，“在不到一周时间里迅速弥漫到广东全省甚至波及湘、赣、浙、琼、港、澳的病毒恐慌，终于在一夜间趋向平息。”

从2003年1月23日，广东省卫生厅确定 “非典”疫情，并向相关主管部门通报情况，到2月11日广州市就“非典”事件召开新闻发布会，有18天时间。在这18天里，从表面上看，政府主管部门不“批准”当地媒体公开报道，指望掩盖疫情真相；从深层看，当地政府根本没有意识到，在突发公共卫生事件中，现代政府应如何通过及时有效的政府新闻议程设置，公开相关信息，正确运用大众传媒来影响、主导舆论，使政府的整个应对危机的举措在良好的舆论环境中有序推进。

北京的情况几乎如出一辙。北京“非典”的流行始于3月中旬，但北京方面并没有汲取广东省“非典”流行的教训，国家卫生部、北京市政府在信息发布、舆论主导和引导方面依然是紧紧控制，作为社会“了望者”的北京传媒依然选择了沉默。也因此，恐慌在北京蔓延，人人上街戴口罩， 3月31日，《北京青年报》首次刊出了题为《纱布口罩连日脱销》的报道。

二是导致中国失去有效控制“非典”流行的最佳时机，“非典”迅速蔓延，并成为世界性疫情，中国的国际形象受到前所未有的挑战。

就在“非典”疫情在中国大面积扩散，但政府依然对此进行信息控制的时侯，世界卫生组织表示：对于中国做法的很不满意。3月17日，世界卫生组织不顾新一届政府产生不久的“面子”，发出警告，把中国列入“非典”疫区，并警告世界各国游客不要到中国旅游。6月24日，当抗击“非典”取得决定性胜利之后，世卫组织官员指出，在“非典”疫情爆发的早期，中国向世卫组织提供的信息不够透明，也不够及时。

世界各国的媒体纷纷批评中国这种对传染病信息进行严密控制的做法是对世界的不负责任。各国媒体在北京的记者纷纷出动到各个医院去打听，并以准确的数字证明中国政府在隐瞒撒谎。同时，国内的一些医生、普通群众也纷纷向国外媒体提供具体的数字来说明政府在隐瞒“非典”疫情，不少单位通过互联网将实情公诸于众。

在这种情况之下，世界各国纷纷取消了到中国的旅游、开会、访问等活动，国内许多的旅游、会议、公共场所的活动也全部取消。外国元首拒绝来访，也婉拒中国领导人到访。

4月4日，一个抗“非典”氛围变化的重要日子。国务院副总理吴仪神色凝重、风尘仆仆来到中国疾病预防控制中心调研。中国疾病预防控制中心主任李立明，就中国在“非典”爆发后反应缓慢，公开道歉。

他说：“我向每一个人道歉”；“我们卫生部门与大众传播媒体的协调不够”。李立明承认，政府对这一卫生危机的处理不够明快，决定开始每日公布“非典”的数据与讯息。

“受命于危难之中”的吴仪强调，在全球化进程中，对重大疫情的透明度不提高，只会起到相反的作用，应允许宣传机构如实而客观报道“非典”疫情，她还坦诚地对前一段时间政府与传媒沟通不够，表示应做出道歉。

三是导致中国人财物巨大的损耗，全国经济陷入瘫痪状态。

“非典”导致中国经济增长速度减缓，就业和居民收入受到较大影响，消费需求增长和对外经济均受到重创。有关专家的研究指出，“非典”直接影响了旅游业、旅馆业、交通运输业（特别是旅客运输业）、零售业、餐饮业、文化娱乐业、会展业等行业的收入及其增加值增长，零售业、餐饮业、文化娱乐业在某些特定的地区（如，北京、广东、山西、内蒙、河北等）受到的影响较大，而旅游业、旅馆业、旅客运输业、会展业等受到的冲击是全国性的。广州交易会的客商不敢出席订货。

“非典”增大了上述行业职工失业的压力。据专家分析，2003年预计增长的70万个旅游行业的就业机会和350万个旅游相关行业的就业机会因“非典”而丧失。

四是省部级高官二人因“非典”落马，并带动之后一个多月中国官场声势最大的“罢官风暴”。

4月20日，新华社授权发布电讯：“日前，中共中央决定：免去张文康的卫生部党组书记职务。”同时发布的另一条电讯是：“免去孟学农的北京市委副书记、常委、委员职务。”

同一天，孟学农提出辞去北京市市长职务，此时距他当选市长只有短短3个月。张文康的部长职务也随即被按程序解除。

这成为当时轰动世界的重大新闻，全中国乃至全世界的所有重要媒体都对此进行了发布或评述。海外媒体称这是“史无前例的果断措施”，英国《泰晤士报》社论更称此做法是中国历史上的转折点。法新社说，在停止隐瞒SARS疫情方面，中国领导层采取了引人注目的行动。英国《卫报》的新闻标题是《为SARS中国解雇部长》。英国广播公司说，解职和取消长假两项，不顾造成公众恐慌的风险，似乎可以说明中国政府这次是动真格的，没有隐瞒，希望重新赢得国际信任。香港《明报》社评：中央这个决定反映了新领导班子勇于纠正错误的果断作风，同时也暴露了问题的严重性。《华盛顿邮报》的报道说，是中国政府认错的表示。《纽约时报》称：SARS既成为一个重大的医疗问题，也成为一个重大的政治问题。北京承认疫情的严重性、免去两位部级官员的党内职务、取消“五一”黄金长假，表明中国政府希望努力在国内和国际恢复信誉。海外一些媒体认为，此举表明新一代领导人塑造执政新风气和新形象的努力。

张、孟在“非典”中首当其冲被“罢官”，事出有因，且看张、孟被撤职前在媒体前的表现——

4月2日，张文康在中央电视台《焦点访谈》节目中称“截止到3月31日，中国内地总共发病1190人，现在出院的934例，也就是说死亡46人，主要集中在广东……我强调说一下，因为其他地方已经接受了广东的经验，所以很快加以隔离治疗，没有扩散到社会上去。”

在4月3日召开的国务院新闻发布会上，张文康宣布：中国局部地区发生的非典型肺炎已得到有效控制，在中国工作、生活、旅游都是安全的。现在发病人数明显减少，治愈人数显著增加，死亡人数有所减少，疫情得到有效控制，群众生产、生活正常，社会安定，旅行安全。

4月10日，孟学农在会见日本东芝株式会社社长冈村正时称：“对于1300多万人口的北京市，22个病例所占比例并不大，而且已经得到有效控制，完全没有担心的必要。”

但他们所说的都不是事实。他们的表态事实上造成了中国国际信誉前所未有的损失。海外华人一片“倒张”呼声。

张、孟被撤只是一个开始。接下来的一个月间，中国掀起一场“罢官风暴”。据报道，当时中国有120多名中央和地方官员因为防治非典不力受到惩处，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。中共中央组织部一位官员在接受新华社记者采访时说：“这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。”